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人民论坛杂志:问责官员屡复出引发的制度思考

人民论坛杂志2010015期封面

问责官员复出与问责制的系统思考
作者:杨庆东
编者的话
2010年2月,全国人大常委会审议行政监察法修正案草案,草案对受行政处分官员的处分解除程序作了如下规定:受处分人的处分期限满了,要由监察机关及时解除处分,其今后的晋升、晋级不再受处分的影响。这意味着,问责官员的复出程序将通过立法加以规范,同时也表明备受争议的“官员复出”将得到法律认可。这一草案修正案在推出之后,引起了各方关注和激烈的讨论。一时之间,关于问题官员到底能不能复出的讨论又铺天盖地。那么,问责官员到底能不能复出?能否复出的界线在哪里?以法律的形式保证问题官员复出是否反映出中国特有的政治文化?一系列问题仍然值得探讨。
摘要追究官员的责任应区分程度、定性准确、依法进行,从刑事、纪律、政治、道德等方面分别对待。应依据官员受到问责的性质分析其复出问题。应尽快健全和完善官员复出的制度规定,提高行政问责制的权威性、公信度。
关键词问责制官员复出责任政府公务员责任
近年来,一些曾被问责的中央和地方官员纷纷复出,使得刚刚兴起的行政问责制遭到公众和理论界对其制度价值指向的质疑。这引发了人们的思考:如何看待行政问责制?如何看待被问责官员?他们的复出会对行政问责制产生何种影响?
如何看待公务员责任及问责体系
公务员承担的责任有层次之分。现代政府是责任政府,这已成为一种共识。公务员受国家的委托行使公共权力,履行对社会事务、国家事务进行管理的职能,其行为受《公务员法》的规范,所承担的责任是一种法律意义上的责任。通常,公务员在从事公务过程中,对其行为的结果需担当刑事责任、纪律责任、政治责任、道德责任。
我国公务员纪律责任体系建设相对完备。自新中国建立以来,国家高度重视工作人员的刑事责任、纪律责任体系建设。早在1957年国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中就明确了8种行政处分。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》中将公务员的行政处分种类调整为6种,即:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《公务员法》继续保留了这一规定。《行政机关公务员处分条例》专门对公务员违反纪律的行为作出了实体性和程序性的规定。国家监察部专事公务员违反《公务员法》、《行政监察法》的职能。我国已建立起了从中央到地方相对完备的公务员违纪的责任追究体制机制。可见,公务员的纪律责任体系是基本健全的。
我国公务员尤其是政府领导人员政治责任、道德责任体系建设相对滞后。行政问责制的设立就是要弥补公务员追责体制中政治责任、道德责任的缺失,从而健全责任政府体制。在我国,判定领导干部的政治责任、道德责任的基本尺度是领导人员在发挥领导职能作用中的态度、表现、能力、影响等方面是否存在着严重问题,其追责形式是基于领导者的职务作出的。自建立公务员制度后,我国正式实施了公务员辞职和辞退制度,增加了“退出”机制,当时主要针对于公务员辞去公职。随后在干部人事制度改革中提出要增加领导干部辞去领导职务的内容。在2002年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确提出,实行党政领导干部辞职制度,包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职,还规定了领导干部的免职和降职制度。这就从制度上明确要追究领导干部的政治责任,使我国责任政府建设迈出了重大步伐。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,由此,全国范围的行政问责制正式建立。对党政领导干部实行问责的方式有:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
不同的责任导致的法律后果不同。从对党政领导干部责任追究的程度看,追究刑事责任最为严厉,其法律后果最为严重,涉及人身自由,关乎人的政治权利、经济权利、生存权利等。其次是纪律责任,涉及职务、职级、待遇、政治前途等问题。再次是政治责任、道德责任,涉及职务、待遇、政治名声、领导形象等问题。
如何看待问责官员的复出
官员复出是一种政治历史现象。在中国历史上各个时期都有一些官员因政治的、经济的、文化的以及突发性事件等遭弹劾、被贬官、被发配。其中许多官员在日后也逐步复出。新中国成立以后,因为各种政治运动,一些党政领导干部受到冲击,后来纠正错误,许多都复出了。文化大革命结束后,我国逐步消除了政治运动对干部管理的影响,干部任免工作走上正轨,尤其是实行公务员制度后,党政干部管理走向了法制化。
公务员承担的责任不同,产生的社会影响也不同。对公务员违法的职务行为的处理,人们的关注点可能会集中在执法的公正性上,有无偏袒成分在其中,是否做到在法律面前人人平等。对公务员违纪的职务行为的处理,人们的关注点可能会集中在对事实的认定和处理程度上。对公务员工作状态的职务行为的处理,人们的关注点可能会集中在其是否影响职务的变动,变动后职务的高、平、低等问题上。从近期媒体关注的官员复出事例看,绝大部分属于行政问责范畴。追究官员的政治责任、道德责任虽属轻度责任追究性质,但它却涉及官员最为敏感、最为关键的职务去留问题,触及了官员的“神经”,吸引了社会的“眼球”。这也许就是近期媒体、民众及理论界高度关注问责官员频繁复出问题的一个重要原因所在。
被问责官员能否复出问题并不在于复出本身,而在于是什么时间、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序复出,其公正性、公平性和公信度如何等问题。从设定公务员惩戒机制的作用上看,对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚,而是要“惩前毖后,治病救人”,要鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以,我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后,视工作表现情况,给予解除处分、重新任职等规定。可见,问责官员的复出在情理上是可以被接受的,在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神,给予犯错干部以改正的机会。但是,事物大多有两面性,问责官员复出也不例外。如果不严格规范这种行为,其对问责制度的负面影响是很大的,制度的权威性、公信度将大大下降,甚至对官员失去威慑力,在民众中失去公信力。从媒体报道的一些典型事例看,有的官员被问责后两个月、五个月、九个月时间就复出,更有甚者是受到纪律处分后,在受处分期间还被提升职务。这种现象是不正常的,它会在领导干部队伍中造成一种错觉,即问责的目的是平息众怒,缓和情绪,而非对干部进行警示、警醒,致使许多被问责的领导干部不能从自身深刻地反思责任感的缺失和公仆意识的淡忘。
被问责官员屡屡复出,既有深刻的政治文化原因,也有官员复出制度不完善的原因。从行政问责实施的政治文化环境看,我国提出建立责任政府的历程非常短暂,而我国两千多年封建政治文化的一些余毒没有完全消除。官本位、权力本位思想,还在影响着一些领导干部。这些人只顾对上负责,忘却对民众负责,彼此间形成利益链条,在问责中“丢卒保车”,而一旦事态稍有平静,被问责官员就会尽快复出。相比较而言,西方发达国家长期形成的公民本位思想的政治文化环境,比较有利于责任政府建设。它促使选举类的官员把兑现民众承诺视为政治前途的决定因素。因此,选举类官员尤其注重民意,视政治声誉为政治生命之根本。问责官员的复出是慎之又慎的,必须权衡该党派在公众中的形象等利弊问题。另外,从我国官员复出的制度看,目前我国还没有专门针对被问责官员复出的《细则》,只有原则性的规定。有关官员复出的条件、情形、方式、程序等规定不够严格,不够详细,不够透明,一些地方不能严格执行复出规定,缺乏有效监督。所以,有必要尽快规范被问责官员的复出行为。
如何健全和完善问责官员复出制度
在对待被问责官员的复出问题上既要充分考虑到公正、公平的问题,更应考虑工作的需要、个人领导能力、个人一贯表现、社会影响以及公众的认可度问题。因为被问责官员的政治声誉已经受损,其新任职务的社会敏感度非常高。对他们的任免,在原则、条件、程序上应严于正常的任免要求。
在复出原则上坚持从严要求。坚持间隔时间标准,坚持从低安排,坚持领导职务改任非领导职务,坚持接受上级组织和社会监督,坚持公开、透明。
在复出条件上针对问责程度区别对待。对受到纪律处分的问责官员,应严格执行有关处分规定,在受处分期间不得晋升职务和职级。官员解除处分以后的职务晋升应慎重作出,条件从严把握,而且要在选拔过程中特别通报其解除处分后的积极表现情况,决定启用的理由、依据、干部群众的满意度等。对受到行政问责的官员,在一年内应不予提拔。对受到停职检查的官员能否复职需提出明确要求、时间限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的官员,要严格执行《问责暂行规定》提出的“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”的要求。此外,还应对责令辞职、免职官员的复出提出更为严格的要求,因为这类官员在承担责任的主观态度上较为被动。
在复出程序上增加环节,严守规定。严格执行《问责暂行规定》提出的“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见”,在此基础上,还要跟踪考察被问责官员,并增加公众满意度测评环节,增强程序的透明度,以此提高被问责官员复出制度的公信度。(作者为中共云南省委党校教授)
[1]
问责官员复出规范化及其瓶颈
作者:沈岿
摘要问责方兴未艾,而“问题官员”屡屡闪电复出,让公众非常不满。为了更好地解决问责与复出相平衡问题,需要对问责官员的复出程序进行必要且合理的规范,同时,还应配以相关的制度变革,才能起到一定的功效。
关键词问责官员制度缺失制度规范
自2003年非典肆虐引发问责风暴以来,官员问责现象屡见不鲜。相应的问责制度,也从地方试验逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成恶劣影响之际,对负有领导责任的高官实施问责,的确给人以政治开明的新鲜感。以往在绝大多数情况下仅仅追责具体执法或承办人员、而听任决策者或领导者逍遥自在的作法,已经开始在制度层面上扭转。国人由此对民主政治、责任政府多了一份期盼。
然而,信息社会、网络社会的渐趋形成,使得以前可能难以引起普遍关注的问责官员“复出”现象,层出不穷地见诸纸质或网络媒体的报道之中。“快速复出”“悄然复出”“曲线复出”正在磨蚀民众刚刚萌芽的期盼,方兴未艾的问责制也正在经历信用危机。应付此危机的良策,唯有对问责官员复出机制加以必要且合理的规范;但是,复出机制只不过问责制、干部制乃至政治制度之微小组成,仅将其规范化而不配以相关制度变革,仍有收效不著的问题。
复出的失范及其弊害
目前,关于问责官员复出的规则,散见于若干规范性文件之中:
2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定,“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这里的“适当安排”实际上也可归于大众心目中的“复出”,然而,若与上述规范相结合,“适当安排”应该排除1年以内即安排领导职务的可能性。
2008年的《公务员职务任免与职务升降规定》第29条规定,“降职的公务员,在新的职位工作一年以上,德才表现和工作实绩突出,经考察符合晋升职务条件的,可晋升职务。其中,降职时降低级别的,其级别按照规定晋升;降职时未降低级别的,晋升到降职前职务层次的职务时,其级别不随职务晋升。”该条只是对降职1年后的职务或级别晋升做了特别规定,没有触及其它情形。
2009年6月30日,中办、国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称“《问责暂行规定》”),虽然成为当前中国全面规定行政问责制的最高位阶的规范文本,但它只字未提“复出”问题。
最后,2010年1月1日出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第16条规定,“受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔。”该条也涉及“复出”问题,可是:一、适用范围延及“调离岗位”和“免职”;二、降职后提拔的期限,比《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定》的规定,更为严格。
从以上零散规则可以窥知:一则,问责官员复出问题尚未在制度上予以系统地应对,在复出条件和复出程序这两个主要方面,都缺乏明确的、周全的规范;二则,既有规则不仅短缺,相互之间还存在不尽一致或冲突的情形;三则,这些规则丝毫没有体现对人民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重和保障。因此,问责官员五花八门的复出现象,可能会有公众诟病的“官官相护”、“任人唯亲、任人唯近”的问题,但是,相应规范的缺失,才是信用危机的真正根源所在。没有完整规范,正当复出与不正当复出鱼龙混杂,公众既然难分青红皂白,也就容易激发一律质疑的情绪,更是威胁到问责制本身的信用。
复出机制规范化之设想
既然根源如此,问责官员复出机制的规范化、制度化,应尽快提上议事日程。相关设想可从基本原则和具体制度两个维度上予以展开。
首先,问责官员的复出应该遵循以下基本原则:一是依法。若复出规范化得以实现,那么,严格依照规则办理问责官员复出事宜是第一要义。否则,规范化就毫无价值可言。因此,也就需要对违法复出现象予以查究和追责;二是理性。问责官员的复出与否,需视其一贯的品德和才能表现、在问责事件中的过错程度、对新岗位的胜任能力等情形而定。因人而异、因事而异,是制度理性的体现;三是透明。问责官员复出的整个过程和重要环节皆应公之于众,主动接受人民的监督,以坦坦荡荡、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸,从而减少不必要的猜忌;四是参与。对于问责官员是否适宜复出的问题,在政府主导制之下,应吸纳公众参与、民主评议,作为重要的考量因素。
其次,围绕着依法、理性、透明、参与四项原则,在复出条件和复出程序这两个大的方面,来建构问责官员复出的具体制度:一、复出条件可以包括资格条件和成熟条件。确定问责官员是否具有复出资格,应当主要考虑问责事由中官员的主观过错程度。若在问责事件中,问责官员存在故意或重大过失,那其明显不具备以尽职尽责的行为为公共利益谋取福利的基本素质,就不适宜“复出”重新担任或提拔担任领导职务;反之,若问责官员本身只是存在一般过失,或者没有任何主观过错,仅仅是因为出现了民众难以接受的结果而承担必要的主管之责,该责任很大程度上是一种结果责任,那么,该官员应有复出的资格。具有复出资格的官员并非必然复出,是否真正复出,尚需取决于复出的条件是否成熟。复出的成熟条件涉及去职的期限、对待去职的态度、去职期间的工作表现、个人领导能力提高的程度、是否存在相应的职位空缺等。二、问责官员的复出,不仅要在实体上符合复出条件,更应该在程序上体现透明与参与。尤其是,上述的复出条件,在相当程度上没有确定无疑、拿来即用的操作标准,也不可能就此给出完备无遗的规则。因此,问责官员是否达到了复出条件,尚需经过认真、细致、慎重的考察和评议,复出程序也就更加凸显其意义。在程序的制度设计上,应该考虑以下原则性要求:一是官员复出除了要遵循领导干部选拔任用的一般程序外,应该在适当环节上增加更加严格的规定;二是官员复出要经过一定范围内公众的公开评议,保障公众的参与权,公开评议未能过关的官员,是否复出应予更加慎重的对待;三、官员复出决定的依据、理由甚至复出官员的推荐人等,皆应当主动予以公示。
问责官员复出机制规范化的积极意义,是毋庸置疑的。一方面,它可以为问责官员的正当复出提供依据,消弭人民不必要的怀疑,挽救正在萌芽中的问责制信用危机,对问责官员本身也是必要的保护;另一方面,它可以杜绝或者减少问责官员的不正当复出,甚至,可以更往上追溯到问责阶段,用问责官员复出条件和程序的严格性,来克服随意问责、找替罪羊式的问责。
应予重视的制度瓶颈
不过,官员复出的规范化,还只是停留在讨论、设计的层面上。对其积极功效的预测,虽然有相当的说服力,可也必须意识到其面对的一系列制度瓶颈。
第一,党政领导干部选拔任用的民主化有待提升。问责官员复出实际上就是选拔任用的一种情形而已。时下的党政领导干部选拔任用,依然受领导或上级领导意志的影响甚深,民主化程度不高。在此制度框架内,仅仅寄望于复出本身的透明、参与,可能会成为一种奢望。
第二,“舆论问责”的倾向性过于强烈。与第二个制度现象有关,现在的有些问责受舆论影响较大。的确,若不是出现重大违法违纪或重大事故,舆论一般不会汹涌如潮;顺应舆论反映出来的民心问责,既能体现“对民负责”的责任政府理念,又能平息众怒。然而,有的时候,舆论的聚集毕竟有瞬间性、一时性、情绪性、易变性、复杂性等特点,不见得能够形成较为冷静、理性的思考和观点。若一味顺从舆论,也会导致“为了阻抑舆论”而问责,不仅问责官员感觉委屈,也容易导致作为补偿的快速复出。而缓解舆论压力又在一定程度上与维护稳定的政治任务牵连在一起。
第三,真正意义上的高官问责制有待建立。实践中,“问责”概念有广义和狭义之分。广义“问责”涉及党政系统所有公职人员,且对政治责任、法律责任、纪律责任、道德责任不加区分;狭义“问责”指向党政领导干部的决策或领导责任,亦即政治责任。2009年的《问责暂行规定》首次明确狭义问责制度,但一下子还不可能改变概念混用的局面。五花八门的“问责”,也为如何规范问责官员复出问题增加了复杂性。其实,真正的高官问责制至少有两个特征:一是极少数情形下才政治问责;二是政治问责以后复出的可能性微乎其微。①由于没有形成此类高官问责,因而才会出现动辄对高官问责,问责后又要考虑干部和人才的培养成本、考虑治病救人而轻易复出的现象。
因此,问责官员的复出,不是一个孤立的问题。它牵扯到干部人事制度的方方面面,若无全方位、系统的制度改革,单凭对其本身进行规范化,即使有其正面的功效,也会在实践中遭遇折扣。(作者为北京大学法学院副院长、博导)
注释
①竹立家:“党政领导干部问责走向法制化”,《学习时报》,2009年6月8日。
[2]
问责制如何避免“问而无责”
作者:任建明杜治洲
摘要中国建立问责制的时间不长,还需不断完善。要将问责官员的责任作出明确的区分,防止被问责官员以主动辞职的方式来逃避法律制裁。同时要强化内部监督、明确政府责任、提高问责制度的刚性,并且充分发挥新闻舆论的监督功能,拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。
关键词问责权利制衡舆论监督
近年来,在强化对官员问责的同时,频频出现被问责官员又迅速被安排在异地或异部门就职,甚至还提升了的怪象。为了加强对党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,规范问责的前提和程序,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《暂行规定》),对问责的原则、适用情形、问责方式、问责程序等做了详尽的规定。可以说,《暂行规定》在很多方面都可圈可点,其颁布执行对于当前的反腐败斗争和党风廉政建设具有重大的意义。
问责的前提是对责任作出确当的区分
问责的一个重要前提就是要对责任作出明确的划分,依此判断被问责官员应该承担何种责任。官员的责任有多种类型,必须区分不同类型的责任及其承担方式。从理论上讲,官员责任可以分为四个层面:道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。
道德责任,是指违反官员的职业道德应该承担的责任,官员的职业道德,既是官员在工作实践中应当遵守的道德准则和行为标准,也是他们应当具备的道德品质和职业修养;政治责任,是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责,以及没有履行好职责时应承受的谴责和制裁;行政责任,是指国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务;法律责任是对行政主体及其公务人员在履行职责过程中因侵害行政相对人的合法权益,或出现失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时依法应承担的制裁。值得一提的是,西方国家公务员制度实行政治中立,存在政务官和事务官的区别,政治责任多是由政务官承担,事务官员很少承担政治责任,只承担行政责任。而中国公务员制度中没有政治中立,政治责任是所有官员都必须承担的。因此在我国,区分政治责任和行政责任意义不是很大。
中国在问责问题上最重要、最紧迫的是防止法律责任与政治责任之间的混淆,防止被问责官员以主动甩掉“乌纱帽”的方式来逃避牢狱之灾。政治责任与法律责任存在着重大区别,有着不同的承担方式,必须严格区分开来。有些官员的行为明显违法、甚至触犯了刑法,但是在对其进行处理时只追究其政治责任,或引咎辞职,或责令辞职,最后并没有由司法机关来追究其刑事责任。这是官员问责的效果招致质疑的一个重要原因。在这一点上,相对于以前的相关问责制度,《暂行规定》有了较大的改善。《暂行规定》对被问责官员应承担的责任进行明确的分类,如第四条规定:“党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。”这就非常清晰地界定了问责的责任范围,明确区分了政治责任和法律责任。
我国问责制的进步及执行中存在的问题
中国建立问责制的时间不长,但是正在朝着健康的方向前进,《暂行规定》的出台就是问责制走向规范化的一个重要标志。随着问责制的不断推进,我国官员问责制已呈现出新的发展趋势:在问责对象上开始从追究“有过”官员向追究“无为”官员推进,在追究范围上从生产事故多生部门向其他领域和部门拓展,在问责方式上由权力问责向制度问责转变,在问责主体上从内部问责向外部问责延伸,初步形成了从中央到地方层层问责的制度架构。然而,官员问责制在执行中还存在一些问题。
“问而无责”的现象是我国官员问责制执行中存在的主要问题,它对政府的诚信造成了严重的损害。现实中很多对官员的问责往往是“雷声大,雨点小”,“虎头蛇尾”,“不了了之”。在这方面内地要积极向香港学习。2003年3月5日,香港前财政司长梁锦松发表《财政预算案》,大幅增加各种税项,如利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税、博彩税等,以解决高达七百亿港元的财政赤字。但是这一行为引起了舆论的关注和质疑。2003年3月9日,《苹果日报》以头版报道梁锦松在宣布加汽车首次登记税前,在1月18日购入一辆凌志房车,但他却没有向行政长官报告他买车一事,有避税之嫌,涉嫌以权谋私,还可能要面对法律诉讼。当日梁锦松坦承应该避嫌,不该在调税前买车,但同时强调买车只是为接载即将诞生的婴儿和家人,是无心之失,并向公众致歉。为了表示诚意,他把加税前后车价差额的两倍,即38万港币捐给一个慈善机构,希望藉此平息外界不满。3月10日,梁锦松首次向行政长官董建华提出请辞。7月16日,香港行政长官董建华接受了其辞职申请。在整个事件发展过程中,梁锦松本人多次道歉,且两倍捐款,最后却彻底丢官,还差点摊上刑事责任。我们不妨设想一下梁锦松是内地某政府官员,很难想象会被这件“无足轻重”的小事绊倒,相反他一定能轻松“过关”,不会留一点遗憾。
政府官员权责不清晰,导致问责缺乏依据。我国的政府权限划分不清晰主要表现在两个方面。一是纵向上权责不清。由于我国是单一制国家,地方行政机关的权力来源于中央政府的授权。各级行政机关在经济和社会管理方面的职责,很难对中央事务和地方事务进行明确的区分。与中央和地方分权不明相比,地方政府各层级间的职权划分不清晰的现象更为严重。二是正职和副职分权不明。我国法律规定行政机关实行首长负责制,而《中国共产党党章》第十条第五款规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论,作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”在实践中,一般实行“正职负责和副职分工负责相结合的制度”,副职也享有相当范围的政策决定权。所以,在现实的问责中一般主要追究副职的责任,而正职则能顺利避免问责。
重事故问责,轻日常问责,没有实现问责常态化。其实许多重大事故大都是因为日常管理中的疏忽造成的,应该是完全可以避免的。就拿2008年4月28日发生在胶济铁路的导致71人死亡、416人受伤的重大铁路事故来说:在事故3个月前就发生过重大事故,造成18人死亡,原因是修路民工强行进入作业区酿成惨剧。但是这个事故并没有引起有关部门的重视,照常疏忽日常管理,最终导致了4.28惨剧的发生。因此,问责没有常态化的问题值得我们深思。不要等到发生了重大事故才启动问责制。
问责官员复出不规范,缺乏依据。近两年问责官员的复出问题已经被推上了舆论的风口浪尖。一些应对突发公共事件不力而被问责的官员,“悄然”复出或“闪电”复出,对此民众众口不一。怎样的官员可以重新启用?什么时候重新启用?重新启用需要遵循怎样的程序?这些问题没有得到彻底解决。
我国的问责制如何真正发挥效力
我国的问责制要真正发挥实效,必须做好以下几个方面的工作:
制定严密的规定,强化内部监督。西方国家有比较完善的民主体制,权力制衡发挥着重要的作用,外部监督比较有效。而我国政治体制和行政体制中权力过分集中的现象十分突出,外部监督的作用十分有限,因此,要使问责制发挥效力,必须制定严密的规定,依靠并落实内部监督。
明确政府责任。建议对政府所承担的责任加以明细化,制定统一政府责任的规定或制度,从而整合政府应该承担的责任。统一政府责任制度的内容必须具有可操作性,而不是具体原则的规定,不单包括对政府责任从总体上的明示与失责的追惩,而且要对各级政府、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任都做出具有可操作性的规定。
提高问责制度的刚性。对官员问责的范围、对象、方式,以及重新启用的时间、条件和程序等,必须做出明确的可操作的规定。相对于以往的问责规定,《暂行规定》在这方面有较大的突破,对官员复出的时间期限和程序都作出了一定的限制。《暂行规定》第十条作出了这样的规定:“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务……引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。”但是,由于“下马”的官员在级别、担责大小等方面存在着较大的差异,到底如何细化问责官员复出的具体条件和时间,还需做出进一步的探讨和规定。只有这样,才可以最大限度地提高问责制度的可操作性和执行力。
充分发挥新闻舆论的监督功能,拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。当前必须给新闻媒体的监督以制度保障,做到有法可依,有法必依,切实保障新闻媒体监督的独立性和有效性,充分发挥新闻媒体监督政府及其官员行为的功能。人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的一个根本保证。要完善我国的问责制,必须大力推进信息政府信息公开和财产申报,使人民群众可以通过多种渠道监督官员的行为,保证群众在官员问责中的知情权和参与权。(作者分别为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任;北京航空航天大学公共管理学院副教授、廉政研究所副所长)
[3]
问责官员复出须确保程序正义
作者:毛昭晖
摘要党政领导干部问责制度是反腐倡廉制度建设的重要组成,当前问责制度的最大问题是官员问责后复出缺乏严密的程序规定。问责复出机制的合法性源自于程序正义,而实现程序正义的路径,既包括扩大党代会、人代会和社会权力三者在复出监控中的深度和广度,也包括通过程序再造,优化问责复出制度。
关键词问责制官员复出程序正义
由于问责案件较之职务违法违纪案件少的可怜,此类案件自然成为公众关注的焦点。故问责官员一旦复出,必然吸引公众的眼球,引发公众对此事件的热议。但由于问责官员复出机制的不透明、随意性和责罚不相适应,客观导致公众的质疑和诟病,成为问责制最大的败笔。进而引发对问责制合法性和有效性的全面批评,从社会问题转变为一个亟待解决的政策问题,乃至政治问题。
官员问责复出的合法性以程序正义为保障
从法治视野看,程序正义是法律的本质,有效的法律建立在程序规则的基础之上,程序决定着结果。只有公正的程序才可以使该程序的结果正当化,反之无论其结果如何都是不可接受的。与程序工具主义相反,程序本位主义认为设计和评判程序有效性的唯一标准是程序本身的内在价值,而不是程序实现外在目的的“结果有效性”。美国联邦最高法院经常动用“正当法律程序”条款来否定一些立法和行政决定,其主要理由就是违背公正程序的结果是不可接受的。在英国,普通法一直存在着体现程序公正最低要求的“自然正义”,人们相信违背其要求而产生的结果是不可接受的,程序本位主义指出了程序本身作为目的的属性。由此可见,官员问责复出机制的合法性源自程序本位主义所确立的程序正义原则。为了实现程序正义,问责复出程序必须符合程序正义的一些基本标准。包括程序中立、程序公平和程序理性。如果以此标准判断现行官员问责复出机制的科学性,我们得出的结论却是不容乐观的。
第一,问责复出程序主持人和裁定者缺乏独立性。“同体问责”使得程序中立带有先天性的制度缺陷。按照干部管理权限,问责与复出的决定权在上一级党委或者政府,问责与复出的启动建议权在具有管辖权的纪检监察机关和组织人事部门。在这一制度安排下,问责与复出的启动决定主体的公正与独立,是建立在这样一个理论假设前提下:上下级党政负责人均是道德人,上下级党政机关之间不存在规制之外的既得利益关系。众所周知,事实并非如此,基于庇护关系、裙带关系等建立的共同体,在政治生态中,并非是一种例外。
第二,从程序公平的角度看,赋予被问责官员的陈述与申辩权有利于保护被问责官员的基本权利。但与此同时,在官员复出程序上,我们却没有为公权力的真正所有者和实质的利益受损者—-民众,提供能够决定官员是否复出的程序保证,人民主权原则在这里更像是一种政治宣示。
第三,程序理性的核心涵义是指任何行为的作出,均应当说明理由。类似“在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务”之规定,并未就“说明复出理由”进行任何精细规定,具有颇大的自由裁量空间,“实绩突出”、“符合提拔任用条件”和“可以按照有关规定”等似是而非的表述,容易给人们留下较大想象空间。
法律与党内法规极度缺乏复出的程序规定
法治的第二层含义是政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事,而这一整套规则应当是详尽可行的。翻开涉及问责的法律和党内法规,我们发现,《中华人民共和国公务员法》尚无关于官员复出的条件、程序等内容。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中只规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,还应当征求上一级党委组织部门的意见。”《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出:“在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条则指出:“根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”
“实绩突出”、“符合提拔任用条件的”、“按照有关规定”、“予以适当安排”、“适当岗位”等模糊笼统的规定,是出于政治考量上的刻意安排,还是立法技术的失当,我们不得而知。但其不足之处是显而易见的,它没有明示官员问责后复出的关键性问题的解决途径:第一,官员问责后是否复出,是原则还是例外?是否能够这样理解,以“重新担任或者提拔担任领导职务”的方式复出应当是一种例外。第二,双重被惩戒者(既给予党纪政纪处分,又追究问责责任)是否应当复出。不难发现,在一些地区和部门所发生的重大事故、事件和案件中,除暴露出某些领导干部的失责和过错外,往往还掩藏着深层次的腐败,而这些腐败,往往又是领导干部发生失职失责行为的重要诱因或深层次根源。因此,按照“重吸轻”原则,官员一旦给予党纪政纪处分,在处分期间是不应当复出使用的。第三,从重问责者如何复出。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对从重问责的几种情形作了规定,对此类被问责的官员复出,应当有何种复出限定条款。第四,引咎辞职、责令辞职、免职等几种不同的问责方式,复出时间应当有差异,既不能似是而非,更不能简单划一。第五,直接责任主体、主要责任主体和重要责任主体在复出时限上应有所差异。
现行制度规定值得探讨
《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出:“在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》:“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”从上述规定来看,以下问题值得探讨:
第一,一年的职位“休眠期”到底是一种惩戒还是一种抚慰?能否起到对问责官员的惩戒作用和对其他官员的威慑作用?众所周知,盗窃达到四千元的就可判处有期徒刑一年以上,而因决策失误、群体性事件处置不当、用人失察等危害严重的行为而被问责的,一年后即可复出,二者相比,孰重孰轻,自有公论。这不得不使我们怀疑问责制的立法初衷。一年的职位“休眠期”,似乎有“带薪休假”之嫌,使得被问责官员毫发无损,严肃问责制成了敷衍公众的游戏。
第二,被问责官员可否降级使用?在问责规定中是埋有伏笔的,“酌情安排适当岗位或者相应工作任务”到底是指什么?岗位与任务与职级和待遇是什么关系?这进一步削弱了问责制的正当性,违背了危害后果与惩戒相适应的法律原则,有可能成为官员避重就轻,逃避法律制裁的工具。
第三,被问责一年界满,还可提拔使用,实在让人不解。这使得问责复出仅有的一点威慑力变得苍白无力。在这样的制度环境下,问责制有可能成为平息公众不满情绪,甚至政治危机的“避风港”,官员免职成了“带薪休假”,让其“冷却”一段时间,待风声平息后就官复原职甚至“变相升迁”。可以说,我国现行问责制关于复出期限与方式的规定是非常不合理的,有可能成为压垮问责制有效性的最后一根稻草。如此羸弱的问责制,与责任政府的基本原则大相径庭,有可能破坏问责制的公信力和有效性。
复出监督程序缺乏社会权力的有效制衡
社会权力能够有效制约权力是一条真理,著名政治学家托克维尔认为,光有“权力分立”等权力制约制度还不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀,一个由各种独立的、自由的社团组成的多元社会,可以对权力构成一种更为有效的社会制衡。美国政治学家罗伯特·达尔指出防止暴政的力量应该来自社会,而不是权力本身。
在西方国家,由于问责起源于英国的责任内阁和美国的三权分立与制衡,故“民主问责”成为问责制的根本。“民主问责”是一种政治问责,它体现为政府体系外的选民及其授权的立法机关所实施的以罢免为核心的问责,它是“人民主权理论”的制度化形式。一方面,“民主问责”的问责主体是选民,通过投票制度实施对执政群体的选择和罢免。另一方面,确立了立法机关作为代表“公意”的最高权力机关,公权力被置于立法权监督之下,受到立法权的质询和问责。美国宪法规定,国会有权对犯叛国、贿赂或其他重罪或轻罪的总统、副总统及合众国所有文职官员进行弹劾,如被弹劾者被判有罪,将被免除职务并且从今往后不得再担任联邦职务。自1789年以来,有10多名联邦官员受到弹劾。美国前总统尼克松因惧怕受到弹劾和审判的羞辱而自行辞职。克林顿总统任职后期也因几乎被弹劾而成为新闻焦点。可见,正因为确立了立法机关至高无上的地位,“民主问责”才威力大增。1742年,英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任被迫辞职,从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。英国“内阁对议会负政治责任”准则的理论基石是议会主权。
这对中国是有借鉴意义的。今后问责制发展之路是拓展“民主问责”的深度和广度,问责官员的复出机制中应嵌入“民主问责”的制衡机制。建立官员复出回应机制,规定复出回应机制中的“审批手续”和“征求上级党委组织部门的意见”,要在重视民意的基础之上,充分保障民众的知情权、参与权和监督权,就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见,实行复出决定承诺制、复出公示制、复出听证制度等一系列复出制度。
制约官员问责后复出有效性的两条路径
现行官员问责后复出机制存在的问题是多方面的,在当前政治生态下,完善问责官员复出机制有两条路径:一是强化党代会与人代会在问责复出中的决定权,这是复出制度有效性的基石;二是全面细化问责官员复出机制的程序规定,提升复出程序的科学化水平。
第一,强化党代会与人代会主体地位,是复出制度有效性的基石。我国党政治理结构的多元化与执政方式的一元化,客观导致党政职能重叠、界限不清,从而影响到党政问责。一方面,从党政结构来看,党委领导、人大立法、政府行政、政协议政,形成了多元化的党政治理结构;另一方面,从执政方式来看,中国共产党是代表着最广大社会各阶层利益前提下的一党执政。由此可见,基于党政治理结构多元化与执政方式一元化之间的功能协调的客观要求,党委负责同志和政府负责同志、党委工作部门和政府工作部门,在职责、权限的划分上多头制衡、多头协调和多头参与,这势必导致责任认定的困难和责任追究的缺位。
故此,提升党代会与人代会在问责中的主体地位是破解复出缺陷的重要途径。一方面,在当今中国,社会权力仍处在萌芽期,故笔者更愿意将党内民主制度所体现的力量视同社会权力的另一种表现。党内民主制度的核心是逐步构建党代会行使决策权、全委会行使执行权、纪委行使监督权和党代表行使任期监督权的“四位一体”党内民主机制,以党代会行使党内民主问责权,作为推进党内民主的路径之一。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二十一条规定,“对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员实行问责,按照有关法律规定的程序办理。”但从目前来看,人大的政治问责被边缘化,大多数问责复出是由上级政府或党组织促成的,属于传统的“自上而下”的组织处理,对官员进行选举任命的人民代表大会反而未能发出应有的声音。笔者认为,对由人大选举及其常委会任免的政府官员启动问责后复出的,至少可以在以下方面有所作为:一是启动监督程序,依法监督包括“一府二院”在内的各级国家机关的问责与复出工作;二是启动质询程序,依照法律规定的程序提出对问责官员复出的质询案;三是启动特别问题调查程序,必要时组织关于特别问题的调查委员会,展开独立问责复出有关事宜的调查;四是启动任免程序。
第二,全面细化问责官员复出机制的程序规定,提升复出程序的科学化水平。被问责官员能否复出、如何复出的问题亟待有一个透明、完善、细致的制度安排,即应该重点围绕复出前职务的限制、复出职位、复出条件和复出程序这四个重点进行设计。
一是明确复出前职务的限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,按照干部管理权限,可以酌情安排适当岗位或者相应工作任务,但不应以降级使用或者给予相应职级待遇的方式变相予以职位保留。
二是明确复出职位。《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定“党员受到撤销党内职务处分,二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职相当或高于其原任职务的职务。”《行政机关公务员处分条例》第八条规定:“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别。”与此相一致,被问责的干部复出的职位安排,包括职务和级别,应当本着降级使用的原则,不得高于问责时的原任职务,更不能提拔使用。笔者认为,应当修改《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务”的条款。
三是明确复出条件。应当区分不同情况予以不同对待,对于经问责调查确定的有重大过错并造成公众利益的重大损害者,一律不能予以重新任用。经问责调查仅有轻微过失并未造成公众利益损害,政治思想素质过硬,且确有能力的官员,可以提供平台使其继续发挥所长,但要严格考察;如被重新任用,必须对经过多长时间、具备什么条件、履行什么手续,有明确规定。同时应当细化“实绩突出”的具体标准,防范复出提拔中的腐败。
四是要明确复出程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》中对选拔任用党政干部作了详尽的规定,与这些程序相衔接,问责官员的复出,应进行比新任干部更为广泛细致的程序设计,包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。(作者为中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任、教授、博导)
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知错能改之谓善
——从中国古典政治文化看问责官员复出
作者:任剑涛
摘要中国古典政治文化中官员问责与复出的安排,与今天官员问责与复出的制度建构之间有一个一以贯之的官德精神:权力得之有道、行之有制、赏善罚恶、自然成理。只有积极利用中国传统政治文化中相关资源,并有效克制其中的随意性因素,才能建立起既具有现代特色又发挥传统优势的行政伦理、法律法规。
关键词问责官员古典政治文化知错能改复出
2010年3月底,中共中央办公厅公布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,这一文件有引人关注的两大看点,一是对领导干部任用的责任加以了明确,二是对问责干部的复出规则进行了规定。这一文件的发布,恰好与一系列被问责的中央与地方官员的复出相写照,于是引起人们的强烈反应,各种议论纷至沓来。人们关注的中心问题是,问责官员的复出,需要一套严密的制度安排。而这一关注引伸出的问题是,被问责官员是不是真正承担了相应责任,其承受的问责是不是仅仅走过场而已。①这些现实的关注,促使人们关注中国问责官员的制度建构问题。此外,人们还从更深的层次关注到,制度化问责机制的建立,对于塑造中国特色的现代官员问责制度究竟具有什么样的意义,相应地,这种制度建立的古代渊源是如何的,它反映了一种什么样的中国官员问责理念和政治文化?②这些探问,促使人们从中国古代政治文化的角度,审视问责官员复出的政治理念与文化机制。
中国古代政治文化中的问责理念、哲学根基与典型个案
人们习惯性地认为,官员复出机制失范的传统政治文化肇因就在于干部身份的政治理念、“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则、“官官相护”的部门作风,似乎传统政治文化对于问责官员复出的影响只是负面和消极的。可见,官员问责制度的设立,不仅与现实因素有关,也与传统政治文化相连。但是不是中国传统政治文化对官员问责仅仅发挥着种种消极作用呢?这一问题的提出,促使人们较为深入地去探究传统政治文化与问责官员复出之间的关系。
中国的政治文化发展史长达三千余年。整个中国古代在政治权力安排和行政官员任用上,形成了一整套古典的、正式的和非正式的制度安排。无疑,从总体上讲,由于皇权专制的局限,这类政治布局与官员任用存在着无法否认的随意性。但是,从中国古代政治理念、制度安排和实际举措上看,关于官员的问责理念与制度安排,显然对中国的国家治理发挥了积极作用。
首先,中国古代的典章制度对于问责进行了明确的规定。犹如论者所留意的、北宋纂辑的类书《太平御览》卷二百七至二百九,就枚举了不少这方面的例证:如《周礼·地官》的司徒之职在保息万民,《尚书·大传》的“百姓不亲,五品不训,则责司徒。”《韩诗外传》的:“群臣不正,人道不和,国多盗贼,人怨其上,则责之司徒。”《韩诗外传》的“山陵崩陁,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,则责之司空。”《尚书大传》的“沟渎拥遏,水为民害,田广不垦,则责之司空。”《尚书·大传》的“蛮夷猾夏,寇贼奸究,则责之司马。”《孔子家语》:“贤能而失官爵,功劳而失赏禄,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平则饬司马。”这些就是对司徒、司空和司马等官员进行问责的“规定”。③可见,中国古代对于官员的责任是高度重视的。将中国古代与当代的情形相比,对官员的责任,差别不在于问不问,而在于如何问的问题。可以说,中国古代一套十分完备的监察制度史,就是一部规定并监督官员落实责任的政治史。
其次,从中国古代问责官员复出的政治理念上来看,儒家的伦理政治思想既构成对官员进行问责的理论基础,又构成官员复出的哲学根基。就前者讲,儒家伦理政治思想确立了官员责任的基本准则。儒家对官员进行问责的思想源远流长。从影响儒家至深的周公开始,就奠立了“敬德爱民”的为官原则。换言之,凡是为官不能谨守德性规范、又不能体现爱民精神的,就失去了为官的资格。原始儒家最重要的两个代表——孔子与孟子,更是精心建构了为官的仁学体系和仁政机制。孔子强调,“仁者爱人”是一切伦理考量的轴心理念,准此,官员们施行仁政就是天经地义的事情。依于仁、立于礼作为仁政观念与制度的两个保证,对于官员“为政以德”发挥着重要作用。孔子认定,只有官员以德性和礼制施政,他才能赢得人们的尊敬,正所谓“为政以德,譬如北辰居其所而众星拱之”。④倘若既不尊重德性规范、又不履行职务责任、甚至超越礼制规则,那简直就是既应当被人谴责、又应当追究责任的恶官。如他对当时僭越礼制的官员怒不可遏的痛斥、担任司寇时对于他认为的失准的官员不留情面的惩罚,则显示出儒家对于官员责任的极端重视。同时,孔子指出,当人们犯错之后,只要知道立即改正,那就是可以原谅的错误,只有那些知错不改的人才是真正出了过错。“过而不改,是为过矣。”⑤到了孟子,除了延续孔子关于官员施行仁政的基本思路,还从历史的视角论述了人们对待所犯过错进行处置的不同状态。孟子比较分析后指出,古代那些出现过错的君子,公开地错、公开地改,受到人们的尊敬;当下的人们文过饰非,反而不受人们的敬重。“古之君子,过则改之。今之君子,过则顺之。古之君子,其过也,如日月之食,民皆见之,及其更也,民皆仰之。今之君子,岂徒顺之,又从为之辞。”⑥这就给那些敢于改正错误的人士以道德鼓励。这些伦理原则,与中国古代申述的“知错能改即为善”的精神脉络是完全一致的。正所谓“人非圣贤,孰能无过,过而能改,善莫大焉”。⑦这是给予那些敢于纠错的人士以宝贵机会的伦理原则。在这种原则指引下,人们不应怀抱一种对犯错者一棍子打死的心态,相反应当秉持一种积极鼓励犯错者改正错误、东山再起的原则。
再次,从中国古代官员问责的受罚与复出的典型个案来看,官员接受问责之后,只要改正被问责的“过错”、或者因为受到问责被贬斥到低级岗位但政绩突出者,总是重新受到任用或重用。这里不妨举出三个为人所熟悉的历史人物的“问责”与复出经历。一是“文起八代之衰”的文豪、政治家韩愈,他受到皇帝“问责”之后复出的故事。韩愈在36岁时任监察御史,因为上书论天旱人饥的状况,并请求减免赋税,而被贬为阳山县令。宪宗时重新启用为国子博士,官至太子右庶子。他50岁时,因为参与平定淮西吴元济之役表现出处理军国大事的才能,升迁为吏部侍郎,进入了上层统治集团。不过两年后,因为上表谏迎佛骨触怒了宪宗,虽然免于一死,但又一次被贬为潮州刺史。后来宦官杀宪宗立穆宗,韩愈被召回朝,历任国子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等职,政治上较有作为。韩愈宦海沉浮,不断上演“问责”与“复出”的政治交替场面。
另一个典型个案就是同为唐宋八大家的政治家柳宗元的故事。柳宗元博学上进,入朝为官,积极参与王叔文集团的政治革新。但后来革新失败,贬到邵州任刺史,再后来加贬永州司马。问责之后复出,为柳州刺史,政绩卓著。韩刘二人被问责,都是因为政见问题;后来的复出,原因较为复杂,或者是因为皇权易手、或者因为政局变化、或者因为政绩所致。但总的说来是因为跟皇帝意志相左,不是皇帝回心转意或皇权转移,他们的复出就没有指望了。
再一个典型就是海瑞这样的著名清官,也被“问责”,而经历了艰难复出的故事。海瑞为官推行清丈、平赋税,平反冤假错案,打击贪官污吏,很得民心。但因劝说世宗不要相信方士的骗术,应董理朝政,激怒了世宗,诏命下狱论死。好在同僚保护,免于一死。直至世宗驾崩,穆宗即位,才重新叙用,调升右佥都御史,任上惩治贪官,打击豪强,疏浚河道,修筑水利工程,推行一条鞭法,强令贪官污吏退田还民,被誉为“海青天”。⑧
这三个典型个案表明,中国古代的官员在岗都有被问责的可能:要么是岗位职责的制度规定会被问责,要么是皇帝对官员责任的追究。来自于皇帝的问责,既涉及政治忠诚、又涉及官宦集团纠纷、还关乎政见的差异以及行使权力的合宜状态;来自于岗位责任的制度规定的问责,则与官员的职务责任是否兑现紧密相关。被问责的途径自然是多种多样的。但官员受到问责之后,也会因为多种原因获得复出的机会:或者因为皇帝的回心转意、或者因为官员的“痛改前非”、或者因为职务的相应需要、或者因为问责降职后的政绩。而官员问责复出的哲学人性论的支持根据,则是儒家所重视的“知错能改之谓善”这一准则。
中国古代问责官员能否复出的界限
从总体上看,中国古典政治文化中官员问责与复出的问题,是一个古典政治生活中的常态问题。这与官员之为“公共”角色、而非私人身份,具有密切关系。这里所谓公共角色,当然不是指古代的官员担任具有现代意义的公共性保障的、相关国家机构的职务。其实,古代官员担任的职务主要是为皇权服务的。但他们担任的这种私人性的职务,因为必定发挥超出巩固皇权的主观意图的社会效用,因此必须因应于权力作用的社会效果来衡量和评估,并因此决定他们是不是适合担任相应的职务,需不需要受到奖励或惩罚。官员问责的因由就此浮现。在这种问责机制中,儒家的伦理政治理论给出了哲学人性论的说明,从而使官员问责既受仁政善治思维的制约,也受伦理政治思想中给犯错者以改正错误机会、继续发挥其所能的纠错思路的影响。因此,被问责的官员只要免于一死,就有发挥所长、东山再起的机会。即使一个被问责的官员在问责之初有判死罪的可能,但在皇帝的权衡、同僚的搁置、制度的重启等等因素的作用下,也可能免于死罪,以所谓“戴罪立功”之身,获得改正错误的机会,进而重出“江湖”、掌握权力、建功立业。不论被问责官员改正错误是因为主观的努力,还是因为客观情势的变化,中国古典政治文化中总是有效保留了被问责官员改正错误的制度空间和伦理余地。
从中国古典政治文化的视角看,官员出现重大责任事故,绝对是要被问责的。但只要被问责的官员不是触犯刑事上的死罪,比如历史上那些被皇帝处死的著名贪官,就丧失了改错的机会。这是一条死限。除此之外,不管是与皇帝的政见不同,还是因为履行职务的差池,或者是同僚间行政举措的分歧,抑或进行改革导致了失误,都可以先行问责、坐实处分,经过观察、使之纠错,再给机会、重掌权柄。这是一种制度具有人性化特质的体现。当然,在官员被问责之后,必须给予一定处分,需要一段时间间隔,从而保证下岗、降职官员思过、改错,在岗官员打醒精神、尽忠职守。
自然,中国古典政治文化中关乎官员问责与复出的制度规定也好、皇帝裁量的权变也好、伦理政治的哲学论证也好,都充满了不确定性。这种不确定性,是三个因素所注定的:一方面皇权作用的随意性,使得官员的责任、尤其是政治责任显得不确定。因为这种责任完全取决于皇帝个人的好恶,责任不是制度的规定,而是个人偏好的显现。另一方面官员的问责确实存在官官相护的现象。官员之间的庇护,使制度规定得较为明确的职务责任常常落空。或者因为官员间相互庇护引起的结党营私,造成问责机制成为诿过或嫁祸机制。再一方面古代的问责设计具有某种等级性,“刑不上大夫、礼不下庶人”的伦理原则,促成了一种身份社会意识,身份高贵的官员被问责总是留有三分余地,而社会下层承担政治法律和社会责任又总是罪加一等。
中国古代问责体系所发挥的积极的国家治理效果
尽管中国古代政治文化中的问责体系存在一些局限,但是,由伦理政治理论、古典官僚制度、皇权作用机制共同塑造的问责机制,总体上还是发挥了积极的国家治理效果。
首先,这一体系是保证中国古典官僚制度有效运作的机制。像中国这样规模巨大的国家,需要一套分工明确、责任落实的官僚体制。而且这一官僚体制的有效作用,必须建立在官员谨守职分的基础上。官员谨守职分就需要一套问责机制,以保证奖惩有制,否则中国的国家管理就无从设想。中国古代的官僚制度非常发达,就此可以得到理解。
其次,中国古代官僚机制作用的绩效有目共睹。直到18世纪,崛起的西方现代国家还对古代中国井井有条的治理效果无比佩服。伏尔泰由衷赞叹“人类智慧不能想出比中国政治还要优良的组织”。⑨无疑,中国古代官僚机制中官员问责与复出的制度化与非制度化的相关安排,是激活中国古代官僚制度效用最重要的动力。
再次,中国古代关于官员问责与复出的安排,是一套现代国家也必须重视的慎重使用国家管理资源的方法。官员在担任相关职位之前,经过较为严格的选拔,才被委任为有关职位。由于决策的风险、个人的责任心差异这些内部因素,以及社会状况、官僚机制、皇帝偏好这类外部因素的交错作用,官僚履职不可能不出现这样那样的失误。只要这类失误限于领导责任而非直接责任、属于有限度的责任事故而非严重的刑事过错、是客观形势导致的失误而非主观故意的出错,那么给予问责官员以改错机会,并给他们重掌权力的机会,就是合理的责任制度设计题中应有之义。否则,一个国家有限的国家治理人力资源就会造成浪费。
从上述描述分析中可以看出,中国古典政治文化中关于官员问责与复出的安排,对今天中国建立官员问责制度,绝对不可能单纯发挥不可遏止的消极影响。贯通一部中国历史来看,中国古典政治文化中官员问责与复出的安排,与今天中国关于官员问责与复出的制度建构之间,有一个一以贯之的官德精神:权力得之有道、行之有制、赏善罚恶、自然成理。假如在中国疾速迈向现代的当下,我们在建构官员问责与复出制度的时候,积极利用中国传统政治文化中相关资源,并有效克制其中的随意性因素,那么,中国就可以建立起既具有现代特色、又发挥传统优势的行政伦理、法律法规。而《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》的颁布,也许恰好是迈出相关制度建构的积极的一步。(作者为中国人民大学政治学系教授)
注释
①王家敏:“官员‘无痛复出’?”,《中国新闻周刊》,2010年第8期。
②梁栋,郑曙村:“当前我国官员问责复出机制的失范与完善”,《当代世界与社会主义》,2010年第1期。
③史海:“引咎辞职:中国古代与今日的官员问责制度”,。
④《论语·为政》。
⑤《论语·卫灵公》。
⑥《孟子·公孙丑下》。
⑦《左传·宣公二年》。
⑧参见百度百科的韩愈、柳宗元和海瑞词条。
⑨忻剑飞:《世界的中国观——近二千年来世界对中国的认识史纲》,北京:学林出版社,1991年,第205页。
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